美联储理事：数字货币最新进展以及数字美元的政策和技术考虑因素

本文为美联储理事LaelBrainard在CoinDesk2021Conference大会上的演讲

编译：刘斌中国自贸区研究院金融研究室主任

技术正在推动美国支付系统发生巨大变化，这是影响每个人的重要基础设施。新冠肺炎流行加速了向非接触式交易的迁移，并强调了所有人获得安全、及时和低成本支付的重要性。随着技术平台将私人数字货币引入美国支付系统，以及外国当局探索央行数字货币(CBDC)在跨境支付中的潜力，美联储正在加紧对CBDC的研究和公众参与。正如鲍威尔主席上周所讨论的那样，公众参与的一个重要早期步骤是计划在今年夏天发布一份讨论文件，以阐述美联储目前对数字支付的看法，特别关注在美国与CBDC相关的好处和风险。

加强对CBDC的关注?

四个方面发展——数字私人货币的作用越来越大、向数字支付的迁移、在跨境支付中使用外国CBDC的计划以及对金融排斥的担忧——正在强化我们对CBDC的关注。

首先，一些技术平台正在开发用于支付网络的稳定币。稳定币是一种数字资产，其价值以某种方式与传统的价值储存方式挂钩，例如政府发行的法定货币或黄金。根据稳定币所关联的资产、用户使用稳定币兑换换取锚定资产的能力、是否允许非托管钱包以及中央发行人有责任兑现赎回权的程度方面等方面存在的不同，不同稳定币之间差异很大。与央行法定货币不同，稳定币没有法定货币地位。根据背后的安排，有些稳定币可能使消费者和企业面临风险。如果被广泛采用，稳定币可以作为以新的私人货币形式为导向的替代支付系统的基础。鉴于与实现支付规模相关的网络外部性，存在一种风险，即广泛使用私人货币进行消费者支付可能会使美国支付系统的某些部分碎片化，从而给家庭和企业带来负担并增加成本。私人货币占主导地位可能会带来消费者保护和金融稳定风险，因为它们具有潜在的波动性和类似挤兑行为的风险。事实上，在19世纪美国私人纸币发行人之间存在激烈竞争的时期，从现在来看其支付系统因低效率、欺诈和不稳定而臭名昭著。私人资金占主导地位可能会带来消费者保护和金融稳定风险，因为它们具有潜在的波动性和类似奔跑行为的风险。事实上，在19世纪美国私人纸币发行人之间存在激烈竞争的时期，现在因支付系统的低效率、欺诈和不稳定而臭名昭著。这导致需要由国家政府支持的统一形式的货币。

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其次，新冠肺炎疫情流行加速了向数字支付的迁移。甚至在疫情流行之前，瑞典等一些国家就已经看到从现金支付向数字支付的明显迁移。在某种程度上，数字支付排挤了现金的使用，这引发了一个问题，那就是如何确保消费者能够安全获得中央银行货币。在美国，疫情流行导致加速向数字支付迁移以及对现金的需求增加。虽然现金的使用在某些时候激增，但消费者和企业已经明显转向通过电子支付促进的非接触式交易。美联储仍然致力于确保公众能够获得安全、可靠的支付方式，包括现金。作为这一承诺的一部分，我们必须探索并尝试预测随着时间的推移，家庭和企业的需求和偏好可能会在多大程度上进一步迁移到数字支付。

第三，一些国外地区和国家选择开发并在某些情况下部署自己的CBDC。尽管每个国家都将根据其独特的国内条件决定是否发行CBDC，但在一个司法管辖区发行CBDC及其在跨境支付中的突出用途，可能会对全球产生重大影响。鉴于CBDC在跨境支付中获得突出地位的潜力以及美元的储备货币作用，美国参与制定跨境标准至关重要。

最后，这场大流行凸显了所有美国人获得及时、安全、高效和可负担的支付的重要性，以及与没有银行账户和银行服务不足相关的高昂成本。虽然大部分疫情救济金通过直接存入银行账户迅速转移，但以预付借记卡和支票的形式向那些在国税局没有最新银行账户信息的家庭分发救济金需要数周时间。向这些家庭支付救济金的挑战凸显了通过数字方式更快、更便宜、更无缝地交付资金款项的好处。

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政策考虑

在对CBDC的任何评估中，重要的是要清楚CBDC将提供哪些超出当前和新兴支付选项的好处、CBDC可能带来的成本和风险，以及它可能如何影响更广泛的政策目标。我将简要讨论几个最突出的考虑因素。

保留获得安全中央银行货币的一般途径

中央银行货币对于支付系统很重要，因为它代表了一种安全的结算资产，允许用户交换中央银行负债而无需担心流动性和信用风险。消费者和企业通常不会考虑他们使用的货币是央行的负债还是商业银行的负债。这主要是因为由于提供了联邦存款保险和银行监管，这两者在大多数情况下可以无缝互换，为消费者和企业提供保护。参考法定货币的新形式的私人货币能否提供与银行存款或法定货币相同级别的保护，这一点并不明显。尽管各种联邦和州法律都为用户制定了保护措施，私人货币的非银行发行人不像银行那样受到监管，存储在这些系统中的价值不受联邦存款保险公司直接保险的保护，消费者可能面临发行人无法履行其债务的风险。新形式的私人货币可能会以新的方式将交易对手风险引入支付系统，这可能会导致消费者保护面临威胁，或者在更大范围内导致更广泛的金融稳定风险。

相比之下，数字美元将是一种以数字形式发行的新型中央银行货币，供公众使用。通过在数字支付系统中引入可供家庭和企业使用的安全中央银行货币，CBDC将降低交易对手风险以及相关的消费者保护和金融稳定风险。

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提高效率一个预期的好处是CBDC将减少甚至消除支付、清算和结算方面的运营和财务效率低下或其他摩擦。今天，消费者和企业在支付后获得资金的速度可能会有很大差异，在依赖某些工具时长达几天，在实时支付系统中则为几秒钟。技术进步，包括分布式账本和智能合约的使用，可能有可能从根本上改变支付活动的方式以及金融中介和基础设施的作用。CBDC的引入可能为美国零售支付的有益创新和竞争提供重要基础。

最直接的是，随着FedNow?SM服务的推出，我们正在迈出关键的一步，以建立强大的基础，这是一种新的即时支付基础设施，计划在两年内投入生产。FedNow服务将使美国各地各种规模和社区的银行能够全天候、全年无休地提供安全高效的即时支付服务。通过使用该服务的银行，消费者和企业将能够方便地发送和接收付款，例如在移动设备上，收款人将可以立即获得资金。

促进竞争和多样性并降低交易成本

如今，某些零售支付交易的成本很高，而且对最终用户而言并不总是透明的。各种支付提供商和支付类型之间的竞争有可能增加企业和消费者的选择，降低交易成本并促进最终用户服务的创新，尽管它也可能导致当前支付系统的碎片化。通过提供数字形式的安全中央银行货币，CBDC可以为私营部门竞争的蓬勃发展奠定重要基础。

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减少跨境摩擦

跨境支付，例如汇款，是数字货币最引人注目的用例之一。众所周知，跨境支付的中介链长、复杂、成本高且不透明。数字化以及中间商数量的减少，在降低跨境支付所需的成本、不透明度和时间方面具有相当大的潜力。虽然引入CBDC可能是解决方案的一部分，但需要在标准制定和防止非法活动方面进行国际合作，以实现成本、及时性和透明度的实质性改进。

我们正在通过国际清算银行、支付和市场基础设施委员会以及G7与国际同行合作，以确保美国与国外CBDC相关的发展保持同步。我们正在参与多项国际努力，以提高跨境支付的透明度、及时性和成本效益。鉴于美元作为储备货币的重要作用，从一开始就参与制定可能适用于CBDC的任何国际标准非常重要。

补充货币和银行存款任何支付创新的指导原则是它应该改进现有的支付系统。消费者可以通过私人银行账户和中央银行发行的货币获得可靠的货币，这些货币构成了当前零售支付系统的基础。任何CBDC的设计都应该补充而不是取代货币和银行账户。

保持金融稳定和货币政策传导

CBDC的引入有可能产生广泛的影响，关于CBDC如何影响金融稳定和货币政策传导存在悬而未决的问题。一些研究表明，引入CBDC可能会增加在金融压力时刻导致存款逃离弱势银行转而持有CBDC的风险。其他研究表明，竞争的加剧可能会导致交易账户的条款更具吸引力，以及银行系统存款的整体增加。银行在信贷中介和货币政策传导以及支付方面发挥着关键作用。因此，任何CBDC的设计都需要包括防止银行脱媒和更广泛地保护货币政策传导的保障措施。虽然考虑CBDC可能导致与当前支付系统相关的风险的方式至关重要，但相对于私人货币占主导地位的支付系统，它可能会增加弹性。

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保护隐私和金融完整性

任何CBDC的设计都需要既保护家庭支付交易的隐私，又防止和追踪非法活动以维护金融系统的完整性，这将需要对身份进行数字验证。有多种方法可以保护支付交易的隐私，同时识别和防止非法活动并验证数字身份。实现这些关键目标将需要跨政府机构合作分配角色和职责，以防止非法交易，并明确确定如何保护消费者金融数据。

提高金融包容性

今天，5.4%的美国家庭无法使用银行账户以及其提供的相关支付选项，截至2017年，还有18.7%的家庭银行服务不够。无法使用银行账户给这些家庭带来了沉重的负担，他们的财务弹性往往很脆弱。在疫情最严重的时候，家庭难以获得救济金相关的挑战凸显了所有家庭都拥有交易账户的重要性。美联储关于加强《社区再投资法案》的提议强调了银行为银行服务不到和银行服务不够的社区提供免费、低收费账户和其他银行服务的价值。FedNow的一个核心目标是通过存款机构提供对即时支付系统的无处不在的访问。

CBDC可能是应对实现无处不在的帐户访问这一挑战的更广泛解决方案的一部分。根据设计，CBDC可能有能力降低交易成本并增加对数字支付的访问。在紧急情况下，CBDC可以提供一种快速直接转移资金的机制，为最需要帮助的人提供快速救助。更广泛的金融包容性解决方案还需要解决维护交易账户的任何障碍，以及维护活跃账户的最新记录以覆盖大部分人口的需要。

为了探索这些更广泛的问题，美联储正在开展金融包容性研究。亚特兰大联邦储备银行正在发起一项公私部门合作，作为支付包容性特别委员会，以确保以现金为基础的弱势群体能够安全地使用数字支付并从中受益。这项工作得到了克利夫兰联邦储备银行的一项新举措的补充，该举措旨在探索CBDC增加金融包容性的前景。该计划将确定CBDC的设计特点和交付方法，重点是推动目前不使用传统金融服务的个人能够使用。

技术考虑

美联储的多学科团队正在调查与支付、清算和结算方面的数字创新相关的技术和政策问题，包括与美国CBDC相关的潜在收益和风险。例如，联邦储备委员会的TechLab小组正在对货币、支付和数字货币的潜在未来状态进行实践研究和实验。第二组数字创新政策计划正在考虑与数字支付兴起相关的广泛政策问题，包括与CBDC相关的潜在收益和风险。

为了深化我们对CBDC技术设计的研究，波士顿联邦储备银行正在与麻省理工学院(MIT)的数字货币计划合作开展汉密尔顿项目，以使用领先的技术设计选项构建和测试一个假设的数字货币平台。这项工作旨在研究CBDC核心处理的可行性，同时对一系列政策决策保持关注。麻省理工学院和波士顿联储计划在下个季度发布一份白皮书，该白皮书将记录通过核心处理实现区域上分散交易吞吐量目标的能力，并为代码创建开源许可。后续工作将探索解决额外要求将如何影响核心处理性能和设计。

银行活动

受监管的银行机构也在进行研究和实验，以探索新技术来增强自身的运营，并响应客户对数字资产托管等服务的需求。虽然分布式账本技术可能具有提高效率、增加竞争和降低成本的潜力，但数字资产带来了更高的风险，例如与银行保密法/反、网络安全、价格波动、隐私和消费者合规相关的风险。美联储正在积极监测该领域的发展，与行业和其他监管机构合作，并努力找出任何监管、监督和监督框架的差距。鉴于一个银行机构的决定可能会对其他机构产生影响，

公众参与

鉴于数字私人货币在更广泛的数字支付迁移中的作用越来越大、外国CBDC在跨境支付中的潜在用途以及金融包容性的重要性，美联储正在加紧研究并推进公众参与数字美元。国会议员和行政机构也在探索这个重要问题。如上所述，为了帮助为这些努力提供信息，美联储计划发布一份讨论文件，就与美国CBDC相关的支付、普惠金融、数据隐私和信息安全等一系列问题征求公众意见。美联储仍然致力于确保为所有美国人服务的安全、包容、高效和创新的支付系统。

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