美国财政部将加强对加密货币的监管，打击稳定币行业

撰文：EricLipton、EphratLivni?&JeannaSmiale

来源：《纽约时报》

编辑：南风

由于担心数字时代银行挤兑的可能性，美国财政部(TheTreasuryDepartment)正在为这个快速增长的行业制定一个监管框架。美国财政部已经表示将于今年秋季发布一份报告，建议如何降低稳定币行业蓬勃发展带来的风险。

虽然美国监管机构多年来基本上处于观望状态，但随着加密货币发展为一种高波动性但被广泛接受的创新，监管机构正竞相应对加密货币对消费者和金融市场带来的潜在风险。

当前，不管是新公司还是老牌企业，都在纷纷寻找方法，通过提供诸如计息账户和借贷等类似银行的服务，将加密货币领域中的巨额财富带入传统金融体系，以此来从中获利。这加剧了监管机构的担忧。

现在，美国财政部和其他机构正在紧急采取行动，以加强对加密货币领域的监管。他们的初步目标是一种称为「稳定币」的快速增长产品。

稳定币由多个不同的公司发行，充当了加密货币市场和传统经济之间的桥梁，但目前这些稳定币发行方仅受到轻微监管。

稳定币的价值往往与美元、黄金或者其他稳定资产一对一挂钩。其中的理念是，稳定币让持有其他高波动性加密货币的人更容易进行交易，比如购买商品或服务，或者从他们持有的加密货币中赚取利息收益。

加密倡导组织抨击美国财政部对Tornado Cash的制裁:金色财经报道，美国加密倡导组织区块链协会（Blockchain Association）和DeFi 教育基金（ DeFi Education Fund ）在一份法庭之友简报中表示，美国财政部制裁Tornado Cash 的决定是“前所未有和非法的” 。

美国财政部去年制裁了 Tornado Cash，这是一种开源软件，可用于匿名化以太坊区块链上的交易。此举遭到加密倡导者的反对，其中包括华盛顿特区政策非营利组织 Coin Center，该组织就制裁对财政部提起诉讼，区块链协会和 DeFi 教育基金一起提交了这份法律简报，以支持 Coin Center 的案件。文件表示：“认识到 Tornado Cash 只是一种工具至关重要——惩罚工具本身只是因为它可以被任何人使用，包括坏人，这与这个国家建立的价值观背道而驰”。[2023/6/3 11:55:30]

稳定币的使用正在迅速增加，监管机构越来越担心稳定币实际上并不稳定，可能导致数字时代的银行挤兑。就在今年，Tether(USDT)、USDCoin(USDC)和PaxDollar(USDP)等与美元挂钩的稳定币的流通总规模从1月份的300亿美元跃升至9月中旬的约1250亿美元。

协助牵头这项工作的美国财政部副部长NellieLiang在一份声明中表示。

美国财政部召集金融稳定监督委员会评估加密货币的稳定风险:3月9日消息，美国财政部召集金融稳定监督委员会（FSOC）评估加密货币的稳定风险。（金十）[2022/3/9 13:45:53]

拜登政府推动对稳定币的施压，可能是这场有关政府在监管加密货币中所承担角色的更广泛辩论的最前沿。有关政府在加密货币监管中应该承担怎样的角色，这一话题在华盛顿引起了越来越多的关注。

本周二，美国货币监理署(OfficeoftheComptrolleroftheCurrency，OCC)代理署长MichaelHsu表示，加密货币和DeFi(去中心化金融)可能正在演变成对金融系统的威胁，就像十多年前某些衍生品(如信用违约掉期，CDS)差点让金融系统崩溃一样。他表示，与臭名昭著的信用违约互换(CDS)一样，加密货币也是由数学天才设计的。他说道：“今天的加密货币/DeFi正在走一条类似于2000年代早期CDS的道路。”

加密货币在很大程度上被认为是一种投机工具，它正越来越多地开始改变银行和金融业，并引发了关于政府是否应该发行自己的数字货币以增强或最终取代传统货币的讨论。

目前，稳定币在全球加密货币交易中所占份额越来越大，而目前包括比特币在内的所有加密货币的总市值约为2万亿美元，大致相当于流通中的所有美元的价值。如下图所示：

美国财长努钦：全面复苏只是时间问题:美国财长努钦表示，美国第三季度的“巨大”经济增长主要是因零售、住房活动和制造业扩张，全面复苏只是时间问题。此外，财政部将因主体街贷款造成创纪录的损失。（金十）[2020/9/23]

上图：截至2021年8月26日，流通中的美元总量约为2万亿美元。图源：美国联邦储备经济数据库(FRED)

监管方面的努力引发了加密货币项目高管的一波游说。最近几周，他们与银行和金融监管机构举行了一系列虚拟和面对面的会议，寻求制定新规则的同时，在很大程度上承认某种形式的联邦监管现在已是不可避免。

监管机构担心，稳定币发行公司是否持有足够的流动资产，以支撑他们发行的稳定币的价值。

比如，USDT和USDC等稳定币发行方，除了将更为安全和易于赎回的现金和短期国债作为支撑其发行的稳定币之外，根据最近披露的信息，这些发行方也将无担保债务(unsecureddebt)等作为支撑，这些资产的风险更大，也更难以迅速转化为现金，尤其是在金融动荡时期。这种「商业票据」与其金融系统中的其他资产交织在一起。

美国财政部官员还希望得到保证，即确保稳定币发行公司有技术能力处理交易量的大幅飙升，这样，如果大量客户试图套现，他们不会引起连锁反应，引发麻烦。

美国财政部OFAC依赖加密货币交易所和行业参与者追踪客户 以实施制裁:金色财经消息，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依赖加密货币交易所和行业参与者来追踪其客户，以寻找违反制裁的行为。OFAC主动跟踪交易的资源有限。

美国捍卫民主基金会研究主任David Adesnik在谈到OFAC依靠现有法律实施加密制裁时表示，“我不确定法律是否已经适应。美国财政部更多的是试图利用已经存在的账目。”加密交易所Bittrex合规主管John Roth表示同意，“OFAC实施加密货币制裁的方法与实施法币制裁几乎相同。OFAC进行指认，但它们希望交易所制定防止与被禁止的人/国家进行交易的计划。这与传统银行没有太大区别。”虽然对OFAC的开放态度持肯定态度，但Roth表示，“我认为要求很明确。挑战是如何使这些要求适应加密货币的独特性质。”（Cointelegraph）[2020/3/16]

实际上，问题已经出现了。Solana是一个相对较新的区块链网络，其稳定币交易数量呈「爆炸式」增长，但该网络在9月14日遭遇了17个小时的宕机。该公司将这场事故归咎于「网络资源枯竭」，从而阻止或延迟了用户在事故期间的买卖。

上图：9月14日，Solana官方推文表示该网络由于“网络资源枯竭”而导致服务中断。

?美国联邦官员最近在接受采访时表示，他们正在考虑利用2008年金融危机后颁布的《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank)赋予的广泛权力，启动一项审查，并可能宣布稳定币具有「系统重要性」，这可能会使稳定币受到严格的联邦监管。

美国财政部和司法部正协同应对数字加密货币:美国财政部次长Mandelker：财政部和司法部正协同应对数字加密货币。财政部已经高度关注数字加密货币，从的角度监督数字加密货币。[2018/1/18]

支付和数字货币公司Circle(稳定币USDC的发行方)的CEOJeremyD.Allaire表示：“当社会面临的风险越来越大时，监管机构就会真的开始更加关心。自然而然，监管机构希望找到应对这些风险的方法。”

今年迄今，USDC的流通量已经增长了大约750%，目前约有价值200亿美元的USDC处于流通中。Allaire表示，按照目前的增长速度，预计到2023年底，这个数字将超过2000亿美元。

美国财政部可能采取的第一步是在今年秋季发布一份载有建议的报告。在采访中，行业高管、游说者和监管机构给出了他们预计这些建议将涵盖的内容的大纲，这些建议将成为未来一年起草的潜在监管规定的模板。

他们表示，新规则可能会要求支撑稳定币的储备资产始终需要具有足够的流动性，从而满足赎回需求，且处理这些交易的软件系统也需要足够稳健，在面临大规模交易时能够避免崩溃或严重降速。

他们预测，在铸造新的稳定币的过程、保护隐私和数据的安全性、消费者保护措施等方面也会有要求。此外，美国财政部还准备实施旨在防止加密货币被用于和逃税等非法活动的规定。

实际上，美国监管机构已经采取了一些措施来打击该行业。

全球最受欢迎的稳定币是USDT，由香港的Tether发行。目前，USDT占全球稳定币供应量的50%以上。纽约州监管机构在2019年对Tether展开了一项欺诈调查，该调查于今年达成和解，该和解协议协议禁止Tether与纽约的用户开展业务，并要求该公司定期披露支撑其稳定币USDT的储备资产构成。

上图：全球最受欢迎的稳定币是总部位于香港的Tether(USDT)

与此同时，Circle也已经宣布，计划从9月起自愿将支撑USDC的储备资产100%转变为流动性更强的资产——现金和短期美国国债。

上图：Circle于8月22日通过官方博客表示，USDC的储备资产将100%转变为现金和短期美国国债。来源：https://www.circle.com/blog/evolving-usdc-reserves-to-100-cash-and-short-duration-us-treasuries

?这些新的监管规则将产生赢家和输家，一些行业参与者比其他人更有优势接受新规则，而其他人可能不得不改变自己的商业模式来适应新规则。

例如，稳定币发行方Paxos支持监管稳定币的举措。但它反对使用2010年《多德-弗兰克法案》(Dodd-FrankAct)赋予的权力，该权力允许一个名为金融稳定监督委员会(FinancialStabilityOversightCouncil)的实体最近宣布稳定币活动或公司具有「系统重要性」，有效地扩大其对稳定币的影响。值得注意的是，该委员会由财政部长、美联储主席以及其他13名联邦和州顶级金融监管机构和金融专家组成。

但Circle(USDC)的首席执行官Allaire表示，他不反对该委员会给予稳定币的这一头衔。Allaire表示，“可以在整个互联网上使用的、拥有全额储备资产支撑的美元稳定币，它们就会处于那种系统性的地位。”

SEC(美国证券交易委员会)主席GaryGensler表示，今年7月，所有加密货币交易平台上近四分之三的交易发生在稳定币和其他一些代币之间。

另一个选择是为稳定币发行方创建某种新型的银行执照，以解决许多监管问题。

美国证券交易委员会(SEC)还可以利用其权力，要求某些储备资产由证券(如商业票据、债券或货币市场基金)支撑的稳定币发行方将其稳定币注册为证券，此举要求企业向投资者提供更多信息披露。

正如SEC主席GaryGensler所指出的，该机构在2016年对共同基金行业就是这么做的，也即要求注册投资公司的报告和信息披露更加现代化和完善，并加强包括共同基金和交易所交易基金(ETF)在内的开放式基金的流动性风险管理。当时，一家依赖高风险债务的大型基金倒闭，不得不停止客户的提款。Gensler对参议院银行委员会(SenateBankingCommittee)表示，加密货币也需要采取类似行动。

Gensler表示：“坦率地说，目前的情况更像是在证券法颁布之前存在的‘买家要小心’的狂野西部或旧世界。”

与此同时，为了防止即将到来的新规定规定扼杀加密货币行业的增长，业内高管们一直在向内阁部长、美联储理事、白宫主要工作人员、国会参众两院金融服务委员会的领导人以及金融监管机构阐述自己的观点。

此外，加密货币企业和组织也在越来越多地聘请说客和前监管机构职员来为他们工作。

最近与美国财政部官员会面的公司和行业组织包括Tether、Circle和Paxos等顶级稳定币发行方，也包括诸如Coinbase和Gemini等交易所，以及像BlockFi、Mastercard和BlockchainAssociation这样的新旧两派金融服务公司。

业内高管在这些会议上辩称，整个加密货币行业部分依赖于稳定币，且加密货币将有助于将银行和支付服务扩展到全球数十亿目前无法进入金融系统的人口。

他们表示，稳定币是这一愿景的组成部分。在萨尔瓦多这个中美洲国家最近采用比特币作为法定货币之前，这就是美国的加密高管们为萨尔瓦多官员和世界各地的加密货币爱好者绘制的画面。

行业高管表示，如果监管机构通过严格的新法规严格限制加密货币的发展，美国将推动创新走向海外，从而危及美元的主导地位，扼杀数字金融的前景。

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