美国参议院听证会：“技术创新”VS“不定时炸弹”，究竟该如何监管稳定币？

整理：念青，链捕手

美国时间12月14日10点，美国参议院银行、住房和城市事务委员会举行了一场围绕稳定币的听证会，主题为“稳定币：它们如何工作，它们如何使用，以及它们的风险是什么？”。

OpenMarketsInstitute金融政策主任AlexisGoldstein、Circle?首席战略官兼全球政策负责人DanteDisparte、DavisPolk&Wardwell律师事务所和LLP合伙人JaiMassari、美国大学华盛顿法学院教授HilaryJ.Allen等四位证人出席了会议。

链捕手就“如何监管稳定币”这一核心问题，对两位法律背景的证人JaiMassari和HilaryJ.Allen的发言做了提炼和整理。

一、稳定币的使用存在哪些风险？

就像之前对公共和私人货币的创新一样，稳定币也存在与早期货币相同的核心监管问题：包括消费者保护、系统稳定、安全稳健，以及打击非法金融等。但深思熟虑后监管，或许会让稳定币提供更多好处，比如更低的成本、更快的服务、可编程的智能合约新服务、扩大财务包容性的机会、更大的可追溯性，以及通过使用分布式网络增强运营弹性的潜力。

美国参议员：加密货币监管权应交给商品期货委员会:6月8日消息，美国参议员周二公布一份法案，它有可能为加密货币设定新规则，并将监管权交给商品期货委员会（CFTC）。议员们认为，在监管加密货币时，CFTC应该发挥更重要作用，而不是SEC，因为加密货币更像商品而非证券。对于加密货币来说，CFTC的监管似乎更友好一些。

还有几个月美国将会进行中期选举，在本届国会手中该法案不太可能成为法律，但其框架可能会是一个争论的起点，争论的焦点是加密货币市场由谁监管更好。参议员宣称法案的目标是为加密货币市场带来稳定性和清晰度并保护客户。按照新法案的要求，稳定币发行者须持有与所有流通稳定币相等的高流动性资产，而且还要公开披露所持资产。[2022/6/8 4:09:38]

稳定币分为两种，一种是和美元1：1挂钩的，由实际资产支撑的稳定币；一种是依靠计算机程序来调剂供应的稳定币。目前算法稳定币的应用尚不广泛，所以今天主要讨论的是前一种稳定币的监管，但算法稳定币也应该被置于监管机构的雷达范围内。

JaiMassari认为，稳定币并不算新鲜，它很像是一种“狭义银行”的形式，因为它们不进行到期和流动性转换，通常被认为比部分准备储备银行更安全。稳定币的基本商业模式是作为一种支付工具，当下主要用于加密货币交易和去中心化金融(DeFi)应用程序。

美国参议员宣布针对外国加密货币公司的制裁法案:金色财经报道，美国参议员Elizabeth Warren周四宣布了一项新法案，该法案将针对外国加密货币公司。禁止加密货币公司与受制裁的公司开展业务。与参议员 Jack Reed、Mark Warner 和 Jon Tester等人提出的《数字资产制裁合规性增强法案》，将允许美国总统将非美国本土的加密货币公司加入制裁名单，如果它们支持逃避制裁。Warren称，这是一项法案，将授权总统制裁与受制裁的俄罗斯实体做生意的外国加密货币公司，并授权财政部长采取行动。目前该法案的文本没有立即提供。Warren在参议院银行委员会举行的关于加密货币如何被用于非法金融的听证会上宣布了该法案。（Coindesk）[2022/3/18 14:03:37]

目前稳定币还处于银行体系和实体经济的边缘。然而，随着稳定币在零售支付等更广泛层面的应用，基于区块链技术的支付将成为现有支付系统的补充。由此，稳定币将提供一种把支付服务与信贷服务脱钩的方式，增加了来自新进入者的竞争、扩大服务、降低消费者成本和更大的金融包容性机会的潜力。

但这样一来，如果稳定币的发行接近一定规模，尤其是和传统金融的关系越来越深，各种问题也会暴露出来，例如设计不良准备金运行的风险、与支付系统运行相关的风险、规模风险以及监管差距产生的风险。

美国参议院投票赞成对加密货币行业实施税收制度，后续将进行30小时辩论:8月9日消息，美国参议院以68-29的压倒性优势投票赞成拜登总统基础设施法案中的Warner-Sinema-Portman的修正案。此前，该修正案受到了加密货币社区的广泛批评，因为它对矿工和软件开发商等不记录客户信息的非监管行为者提出了报税要求。参议员Cynthia Lummis（R-WY）是Wyden-Toomey-Luumis修正案的共同起草人之一，该修正案免除了这些高额的税收要求，她在推特上表示：“我理解我同事的立场。但是，如果我们不改变这个法案中的语言，真正的人将会受到伤害。”据悉，参议院允许在投票后将进行30小时的辩论，若有异议，参议院仍然可以投票改变基础设施法案，但之后它将被签署成为法律。（Decrypt）[2021/8/9 1:44:17]

二、为什么PWG要求“稳定币发行主体为存款保险机构”是不必要的？

基于稳定币的风险问题，美国总统金融市场工作组曾于上个月发布了一份稳定币报告，其中确定了与稳定币相关的一些风险，并就解决这些风险提出了三项建议。PWG报告的其中一项建议如下：

为应对稳定币的风险，引导稳定币的良好运行，立法应要求稳定发行主体成为被银行投保的存款机构。

美国参议员呼吁立法者直面加密货币问题:金色财经报道，今日在美国参议院关于央行数字货币的听证会上，小组委员会主席Elizabeth Warren发表评论反对加密货币，呼吁立法者“直面”这个问题。Warren表示，加密货币促进了高调的勒索软件攻击，例如针对Colonial Pipeline或肉类生产商JBS的攻击。Warren称，每一次成功获得加密货币回报的黑客行为都会成为让更多黑客尝试更多网络攻击的广告。此外，Warren继续强调了关于比特币能源使用的长期但有争议的说法，重申该网络的挖矿比荷兰消耗更多的能源。Warren警告说：“国会和联邦监管机构不能继续躲藏起来，希望加密货币会消失。它不会。是时候直面这些问题了。”关于政府批准的数字货币，Warren宣称，合法的数字公共资金可以帮助驱逐虚假的数字私人资金。[2021/6/10 23:25:39]

对此，JaiMassari表示，让稳定币发行人受到类似于FDIC保险银行的监管是“行不通的”和“不必要的”。她表示，这些公司已经能够将其稳定币储备的风险限制为“短期流动资产，并要求这些储备的市场价值不低于已发行稳定币的面值”。

如果不对现有的银行监管框架进行调整，保险存款要求是不可行的，因为银行受到杠杆和基于风险的资本比率的影响，这些比率是根据其大部分资产比现金等价物相对缺乏流动性，并且风险更大的假设进行校准的。特别是杠杆率支持风险加权资本要求。

美国参议员候选人接收BTC后退回 或因不符合相关法律:据Bitcoin消息，美国参议员候选人Austin Petersen最近收到一笔价值13万美元的BTC捐款后将其退回，因为这违反捐赠法。自由派候选人Joshua Smith在其平台上把数字货币列为关键部分。国会议员候选人、前奥巴马技术顾问Brian Forde强烈支持数字货币。一些政客对数字货币态度良好，评论称这是一个好的迹象。[2018/6/20]

举个例子，一个杠杆率为4%的稳定币发行主体需要持有1040亿美元的货币和现金等价物，才能发行1000亿美元的流通稳定币，并以股东权益的形式缓冲40亿美元的所需资本。稳定币发行主体的资产可能仅限于现金、银行存款和短期美国债券等现金等价物，因此没有传统银行从事信用卡贷款、房地产贷款和商业贷款的能力来支付所需的资本成本。

因此，除非国会重新校准比率，否则稳定发行者的商业模式对被保险存款机构来说是不经济的。

HilaryJ.Allen则认为，如果立法者和监管机构将稳定币视为受监管的存款保险机构，合法化的稳定币将大力推动DeFi的增长。但DeFi是一种脆弱的影子银行系统，如果DeFi达到很大规模，它可能会破坏实体经济。

DeFi严重依赖于集中式的加密服务，而这些服务反过来又依赖于传统的金融服务。《经济学人》最近的一篇文章提到：“问题是，到目前为止，所有这些奇特的金融工程还没有‘真正的’经济可以服务。相反，它支撑了一个无形的：大多数使用DeFi的人这样做是为了促进或利用他们在众多投机代币之一上的下注。”

现在，任何拥有计算机编程知识的人都可以凭空创造资产，而无约束的金融资产供应意味着资产泡沫增长的机会，更多的资产在贬值期间被抛售。更多的资产也意味着更多的交易，意味着更多的交易对手之间的合同关系，由此通过系统传递冲击。

正如PWG报告的观察，有资产支持的稳定币可能容易受到挤兑。如遇黑客攻击造成情绪恐慌，那持有者就会赎回其稳定币，迫使稳定币的发行者开始清算支持稳定币的资产储备，压低这些资产的市场价值，并丧失稳定币作为一种交易手段的能力。

但稳定币的监管与银行存款不同。有两个重要方面：一是双方使用存款的期望不同；二是中介资本方面发挥不同的作用。由于这些差异，稳定币不应该被置于银行监管的范围内，而是由金融稳定监督委员会(FSOC)和金融研究办公室(OFR)监测其预期和变化。

除此之外，一旦稳定币被纳入银行监管系统。一些拥有广泛用户基础的大型科技公司如Meta就会迅速采用稳定币作为新的支付系统，其影响力不可估量，可能会重构现实世界的经济系统。届时，企业巨头的垄断将会对金融稳定构成真正的威胁。

HilaryJ.Allen教授还建议到，要求“稳定币发行主体为存款保险机构”，这种监管方式过于微观审慎。监管不应该只关注个别稳定币机构，不能单纯假设如果一个机构稳定，整个金融体系就会受益。然而，2008年金融危机的一个重要教训是，金融稳定监管在方向上应该是“宏观审慎”的，这意味着我们应该考虑监管决策的系统性后果。

三、究竟该如何监管稳定币？

1、适度扩大美国联邦政府的角色和作用

JaiMassari表示，如今，美国稳定币发行商和数字钱包服务提供商主要受各州在货币发行机制度和信托公司当局下的监管。美国各州之间的监管政策各有不同，例如纽约为特殊用途的虚拟货币设立了特殊许可程序，在此框架下可监管稳定币活动；怀俄明州已经开发了自己的特殊用途银行许可证，以适应加密货币的托管和支付活动。

但扩大联邦角色很可能是适当和有用的。需要设计一项新的联邦宪章，可以适应以发行稳定币为前提，完全以短期流动资产和提供相关支付服务为前提的商业模式。该章程可以对储备资产组合施加要求，同时根据业务模式的性质调整杠杆比率或基于风险的资本要求。它还可能限制稳定币发行人从事风险较高的活动，以尽量减少对储备资产的索赔。

2、全面禁止或颁布经营许可证

HilaryJ.Allen教授建议，考虑到稳定币固有的脆弱性，DeFi生态系统之外的效用有限，以及蚕食货币政策的可能性，国会应该考虑禁止稳定币。如果国会不希望实施全面禁令，还可考虑稳定币的许可制度，发行主体能够列出以下证明才可获得经营许可：

1）稳定币具有与现实经济增长相关的目的；

2）发行人有能力管理与稳定币储备和技术相关的风险；

3）稳定币不会影响金融稳定；

4）稳定币不会对美国货币政策构成威胁。

3、更宏观、有限度的干预措施

HilaryJ.Allen一直主张反对将稳定币纳入银行监管的范围内，这意味着稳定币将更加脆弱。为了限制稳定币发行过程中的影响，需要考虑以下措施：

限制投资者对稳定币稳定性的预期；

监控稳定币的使用情况和动态变化；

防止大型科技公司和受监管存款机构发行稳定币；

防止受监管存款机构接受稳定币发行主体的存款。

除此之外，HilaryJ.Allen教授还提出了一些更加切实可行的建议：

SEC和CFTC应继续监督其管辖范围内的稳定币，以确保投资者受到保护。具体而言，SEC和CFTC应防止稳定币发行主体鼓吹“稳定币要更加稳定”，并强制披露支持其管辖范围下的任何稳定币的储备金内容。除此之外，金融研究办公室和金融稳定监督委员会应负责监测稳定币的增长。

被保险存款机构及其控股公司的监管机构应发布指导方针，明确指出，在存款账户中持有存款储备和投资任何加密资产是违反安全条例的。

被保险的保管机构不得发行自己的稳定币。

最后，我们以此次听证会上参议员PatToomey(R-Pa.)的部分发言作为总结。Toomey表示，稳定币的发行不应仅限于有保险的存款机构：首先，稳定币发行商的商业模式与传统银行不同；其次，要求所有稳定币发行商都成为银行会扼杀创新；第三，支付活动的监管应创造一个公平的竞争环境。

所有稳定币发行商都应采取明确的赎回政策，披露有关支持稳定币的资产的要求，并可能满足流动性和资产质量要求。监管应保护使用稳定币的个人的隐私、安全和机密，包括允许客户选择不与第三方共享任何信息。鉴于稳定币等新兴技术，《银行保密法》下的金融监督要求应现代化，包括对现有金融机构的要求。

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